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关于州城山体保护与利用的视察报告

发布时间:2013-12-14 16:12 编辑:州政协 浏览:0次
    州城当前已进入快速发展期,山体保护与建设用地的矛盾日益尖锐。为促进产业化、城镇化“双轮驱动”与保护州城奇特山体的良性互动,2013年11月下旬,州政协组成视察组,先后到月亮岩水库及城市生活综合处理工程、怡泰苑保障性住房建设小区、恩施双鱼幼儿教育园等在建项目工地视察,并就州城山体保护与利用工作,同州规划局、国土局、住建委、林业局等部门负责同志座谈,现形成如下报告:

一、奇特的山体资源是恩施州城的独特禀赋

州城山水总体格局可概括为:“两脉抱山城,丹霞落宝盆。一江串九水,五库散四门”,这可谓苍天给予特别的恩施特别的厚爱,州城堪称武陵奇葩、稀世珍宝。

(一)州城山体的现状。虽然近年来开挖了部分山体,但山体格局依然清晰可见,丹霞地貌依然奇特迷人。州城中心城区120平方公里范围内有山体存量约58.3平方公里,其中,喀斯特地貌区山体高程多在800-1500米之间,主要有西侧的望城坡、东部的马鞍山、青龙山等,青树林山、五峰山为深入州城内部的两座大山;红层丘陵地貌区地势相对低平,地表河流纵横,沿岸形成三级基座阶地,州城建成区坐落在一、二级阶地台面之上;丹霞地貌区主要分布在旗峰大道以西片区、西外环线209国道段以西片区、头道水月亮岩水库周边片区、龙洞河中上游区域、土桥坝沙湾片区、龙凤坝小龙潭片区、火车站西北片区以及凤凰山、摩天岭等地。

(二)州城山体的价值。州城山体价值具有综合性、持续性、不可替代性和不可再生性。一是充当不可缺失的生态屏障。在“三州战略”中,生态立州是基础,产业兴州是支撑,开放活州是手段。基础不牢,地动山摇;皮之不存,毛将焉附?州城山体植被丰富,形成三大绿环,四周是高山,中间是盆地,空气流动性不强的州城提供了三道天然屏障,城中心的凤凰山等山体更是州城的绿心绿肺、天然氧吧。没有这些屏障,州城生态环境将急骤恶化,“仙居恩施”则是天方夜谭。二是彰显不可复制的山水特色。神州大地美景无数,但兼具大巴山、武陵山和大娄山三山之雄、夷水之秀、丹霞之美的唯有恩施州城。人无我有,这便是特色,特色就是品牌和财富,特色就是生命力和竞争力。一旦被毁,无法再造。三是承载不可磨灭的人文记忆。施州古城、柳州城、连珠塔、悬岩挂榜、鄂西特委旧址、叶挺将军旧居、土司城等分布在州城山体上的地域文化、民族文化、红色文化、抗战文化等方面的文化元素,无不令恩施人自豪和外地人惊奇。一旦承载这些宝贵元素的山体被毁,这些人文记忆将很快淡化甚至消失,恩施人民的精神家园将支离破碎,再多的钱、再美的房子也难以提高幸福指数。四是具有不可多得的旅游资源。丹霞地貌作为自然遗产,有独特的观赏价值、文化价值和旅游开发价值,在全世界都不多见。2010年联合国教科文组织将广东韶关仁化丹霞山等七处丹霞地貌列入世界遗产名录。与这几处丹霞地貌相比,州城的丹霞地貌别具特色,令人流连忘返、叹为观止。首先,“万马奔腾”、“丹峰翠峦”、碧水蓝天的气势蔚为大观。外有千米高山作屏障,内有千座山体作点缀,下有微波粼粼的流水,上有碧空如洗的蓝天。州城规划区247平方公里的范围内有大小山峰6000余座,一座山就是一处景,一片岩就是一幅画;且州城丹霞地貌区林木葱郁,红色衬托着绿色,绿色呵护着红色,生机昂然。其次,外有三山拱卫、内有三山鼎立的格局美丽动人。北方的大巴山南延部分巫山山脉、西方的大娄山东北楔尖齐岳山山脉和东南方的武陵山山脉在州城外围形成拱卫之势,威武雄壮、让人踏实;五峰山、凤凰山、摩天岭三山鼎立,在州城中心互为犄角之势,色若渥丹、灿若朝霞、相互呼应;外三山与内三山遥遥相望、里应外合。最后,州城丹霞地貌蕴藏的大量故事扣人心弦。马识途在《清江壮歌》里写的中共地下党的一个秘密接头点就在大沙坝。在抗战时期州城丹霞地貌区挖有防空洞大洞77个,支洞80个,成为军民的保护神。

二、统筹州城山体保护与利用工作刻不容缓

近年来,州城建设突飞猛进,山体遭受破坏的程度急骤加重,离无可救药和救亦无益的临界线越来越近,形势较为严峻。

(一)开挖山体的基本情况。据统计,2009年至2012年,州城开挖山体总量约7.7平方公里,主要分布在城市近期建设的重点区域,主要有州开发区东区、农产品加工园区、洗爵溪片区、虎民路及西外环线209国道段沿线区域、后山湾片区、头道水片区等。其中:道路及市政建设开挖山体总共约1.8平方公里,占23.4%,项目建设开挖山体约4.7平方公里,占61.0%,采沙、采石开挖山体约0.3平方公里,占3.9%,地质灾害治理、储备用地整理以及“两违”建设等开挖山体约0.9平方公里,占11.7%。

(二)相关工作的开展情况

近年来,州城山体保护与利用工作一直是社会各界关注的焦点和议论的热点。州委州政府强力推进生态立州战略,州委六届五次全会提出要围绕产业化、城镇化“双轮驱动”构建生态环境等四大基础平台体系,各级各部门在保护与利用的结合上积极探索,在一定程度上缓解了这一对矛盾。州委王海涛书记先后于4月27日、9月13日对州政协社情民意信息《关于加强对州城丹霞地貌保护利用的建议》及恩施日报社《新闻内参》中《抢救恩施独特的丹霞地貌迫在眉睫》作出批示,11月8日恩施电视台等单位举办电视问政节目,将质询州城“乱挖山”作为“压轴戏”,社会各界对州城山体保护与利用工作更加关注,保护和利用州城山体的氛围整体向好。

1、各级党委政府高度重视。2013年11月18日州委王海涛书记就州城山体(丹霞地貌)保护与利用工作进行专题调研,要求进一步提高认识、凝聚共识,必须处理好保护与开发的关系,加大州城山体保护与利用的相关清理工作,严格审查待批、待建工程。当天,州人民政府副州长秦斌主持召开州城山体保护与利用工作专题会议,要求州市两级政府及相关部门迅速成立工作专班,对州城山体现状进行摸底排查,对非法开挖的一律停工,分类严肃处理,对合法合规的要加强管理,进一步明确山体保护管理程序和内容,加大项目山体保护、生态修复方案的审查和监督管理;11月22日恩施市人民政府召开专题会议,安排清理工作。

2、相关职能部门积极作为。自2013年6月起,州规划局正式组织编制州城山体保护与利用专项规划,10月份完成现状调查,11月份通过组织人大代表、政协委员等座谈和视察等形式,征求社会各界的意见和建议,并于11月19日再次召开专题会议,进一步安排州城山体保护与利用情况清理工作,并组建工作专班;州规划局9月底启动金龙大道北段生态新城及龙凤大道生态新城规划编制工作,在山体保护与利用的关系处理上进行研究探索,两个规划均已形成初步方案;11月24日州规划局和市规划局组建联合排查工作专班,分两个外业组(分别负责舞阳坝暨龙凤坝片区和六角亭暨小渡船片区)和一个内业组进行全面摸底;住建、国土、林业、水利等相关职能部门也积极按照要求进行排查。目前已基本建起集规划图、现状图、现状照片、调查资料、一览表、汇总表和文字汇总材料于一体的州城山体保护与利用工作档案,为编制州城山体保护与利用专项规划和开展州城山体保护与利用工作提供了翔实的第一手资料。

3、保护与利用的规划体系不断完善。一是州规划局与恩施市人民政府组织编制的《恩施市城市总体规划(2010—2030)》确定了州城山体保护面积,到2030年中心城区120平方公里范围内山、水和其他生态用地的总量不低于56平方公里,占中心城区总面积的比例不低于46.7%,其中山体面积不低于47.3平方公里,水域面积不低于3.8平方公里,其他生态用地面积不低于5.0平方公里;中心城区外围山体保护面积不低于53平方公里;城市建设用地中的公共绿地面积不低于8.5平方公里,占城市建设用地的比例不低于13%。2013年,为一步突出生态文化特色和适应州城发展需要,根据国家重大项目、重大政策的新情况,聘请中规院和武汉市规划院修订州城总规,年底可形成正式成果。二是州规划局2011年组织编制的《恩施市中心城区“三山”景观保护与控制规划》确定了五峰山、凤凰山、摩天岭的规划保护与控制范围共6.21平方公里,其中凤凰山2.29平方公里、摩天岭0.56平方公里、五峰山3.36平方公里。三是州规划局组织编制的《恩施州城山体保护与利用专项规划》,12月中旬可形成初步成果。

(三)目前存在的主要问题

州城“乱挖山”是多因一果,存在的问题由来已久,积淀时间较长。另一方面,这些问题错综复杂,涉及到方方面面。总的来看,主要表现在以下五个方面。

1、思想认识不到位。有的同志只看到事物的对立面,没把握事物的统一性,认为保护山体和满足用地是“鱼和熊掌不可兼得”,应“舍卒保车”。在无法分清这两者何为“卒”何为“车”的情况下,便以城镇化是现代化的必由之路这一公理为支撑,把大建设小破坏当作是情理中的事,对挖山不置可否、听之任之、变相支持。

2、价值体现不充分。州城山体除凤凰山森林公园一带利用得较好以外,其他的基本上没有从生态文化旅游等方面充分发挥作用。丹霞地质公园的申报工作仅仅停留在热心人士的呼吁阶段。目前州城山体的直接经济效益微乎其微,对拥有使用权的户主来说仅是一个中看不中用的“画饼”。这时若有投资者煽动诱惑,户主很容易与其私下达成“乱挖山”协议,或者户主自己“乱挖山”建设,毁坏大家的“绿水青山”换取小家的“金山银山”。

3、监管工作很薄弱。缺乏完整的州城山体保护与利用工作档案,管理体制、机制和制度均不健全。一是事前防范不到位。利用有余而保护不足。缺乏像实施天然林资源保护工程、长江防护林工程那样的事前防范措施。先斩后奏、只斩不奏的现象屡有发生。“挖山”之前,相关单位对其基本上是置之不理、不闻不问,根本没有任何实质性的保护措施。没有形成责权利相统一的经营管理体制,没有做到“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、服务监管有效” ,无法实现“山有其主,主有其权,权有其责,责有其利” 。很多时候,是山被挖平了,相关单位还不知音讯。投资者或户主将“生米煮成熟饭”后再到相关部门申请办理相关手续,甚至不办理任何手续。二是事中监管不到位。近几年州城建设量特别大,相关部门的工作量和工作难度骤增,而这些部门的人力均极其有限,把绝大多数精力花在技术审查和行政审批环节,难以顾及批后管理工作。客观上给“乱挖山”者提供了可趁之机。有的“乱挖山”者对外打着项目已批的旗号,明目张胆地“乱挖山”,且绝大多数未采取生态修复措施。三是事后惩处不到位。近几年,相关单位对部分“两违”行为进行了打击处理,也取得了一定的效果,但并未直接针对“乱挖山”的行为。加上惩处的范围小、程度轻、速度慢,导致震慑力极其有限,不足以达到“严处一批对象、震慑一片区域、保护一方山水”的效果。给人的总体感觉是“雷声大,雨点小”,甚至让有的受惩罚者有“罚了也值得”的心理,有的未受惩罚者有“被惩处的是毕竟是极少数,不会轮到自己头上”的侥幸心理。另外,在实施有的项目时,为了加快进度,既不惩处“乱挖山”行为,也不认定违法建筑。这些情况,尽管直接涉及的面并不大,但负面影响并不小,一定程度上助长了“乱挖山”的现象。

4、用地需求难满足。极其有限的适宜建设用地面积,加上机场净空的限制,州城山体保护与利用的矛盾更加突出。目前州城存量建设用地中能够直接用于建设的用地仅22.4平方公里,离2030年城市建设用地需求尚有近11平方公里的缺口,离州城远景规划建设用地需求尚有近26平方公里的缺口。

5、建设时序较混乱。没有发挥近期建设规划的引领作用。边建设边办证、先上车后买票的情形并不少见。截止2012年底,中心城区现状建设用地面积为38.22平方公里(含已批待建项目用地),比2008年的24.51平方公里增加13.71平方公里。四年间年均新增城市建设用地约3.44平方公里,远远超过中等城市用地扩张的一般增长速度(年均1.5平方公里左右)。州城总规(2010年—2030年)确定建设用地面积为60平方公里,中心城区及其周边范围内现状实际建设用地面积为31.74平方公里(不含已批未建项目用地),余下的可用建设用地不足30平方公里,按目前的速度,过几年州城将无地可供。

三、优先保护与科学利用州城山体的对策建议

2012年我州城镇化率达34.55%,恩施市达47%,标志着州城建设迈入快速发展期,不及时采取行之有效的措施, 州城山体将面目全非,州城特色将荡然无存。妥善处理好保护和利用的关系,事关民意民生民利、产城“双轮驱动”、生态文明建设和子孙后代利益,必须保护优先、科学利用,标本兼治、综合治理,政府主导、社会参与,上下联手、部门联合,才能达到顺民意、保环境、促发展、创和谐的目的。

(一)明确工作主体,理顺管理体制

理顺管理体制,有效避免职能交叉重叠和缺位错位而导致有的环节都在管,有的环节没人管和揽权推责的现象。州城山体保护与利用工作,是一项长期的系统工程,既不可能一蹴而就,也不可能一劳永逸;必须有一个综合协调机构,才能够做到常抓不懈和齐抓共管。这样,有利于真正实现刮骨疗毒、防止死灰复燃,促进此项工作整体推进、全面落实、保持常态。由州城规划建设管理委员会牵头,将其办公室设为常设机构,指定一名州级领导,固定5至8名工作人员专门从事此项工作的综合协调和检查督办等事宜。

(二)细化工作措施,完善治理机制

当前,问题已经浮出水面并引起州委主要领导的高度重视,重中之重是要将观念变为思路、将思路变为措施、将措施变为行动、将行动变为实效。

1、规划先行。坚持优先保护、科学利用和合理建设。一是要在坚持法定程序、确保编制质量的基础上,着眼于城市功能、自然景观和民族文化的有机统一,确保山脉整体性、视线通透性和景观协调性,加快《州城山体保护与利用专项规划》编制进度,切实增强规划成果的科学性、权威性和生命力,尽早划定生态保护红线,建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限;二是要严格执行近期建设规划,科学确立和严格控制建设时序;三是要严格落实城乡规划法等政策法规关于规划前置的刚性要求,任何单位和个人不得先建设后规划、边建设边规划,甚至只建设不规划;四是要科学编制和修订经济社会发展规划、土地利用规划和产业规划,促进项目布局和州城规划布局与建设时序的协调统一;五是要及时编制机场搬迁规划,并启动搬迁项目争取等基础工作。

2、宣传给力。首先要在鼓励社会各界各抒己见的同时,着力“弘扬主旋律、凝聚正能量、共圆恩施梦”,引导社会各界和各级各部门坚持问题导向与目标导向有机结合,理性看待和正确处理州城山体保护与利用的关系,让其由“矛盾”走向“统一”,防止从一个极端走向另一个极端,营造一个齐心协力保环境、聚精会神搞建设的和谐氛围;其次要广泛、深入、持久地宣传林业、土地、水利、规划、建设等方面的政策法规、山体保护规划等规划成果内容、打击处理的典型案例。同时要在地方主要媒体设置州城山体保护与利用专栏,调动一切可以调动的积极因素,紧盯“山水园林城、生态旅游城、历史文化城、民族风情城、交通枢纽城、区域中心城”的美好目标,共同呵护州城的丹霞地貌 和绿心绿肺。

3、阳光审批。相关职能部门在行政审批和现场放线时要认真核查审批之前的现状图,对先改变现状再申请审批和放线的,一律不予办理,待相关部门依法处理到位之后,再根据综合协调机构组织相关部门集体决定的情况而定。相关职能部门要严格落实批前和批后公示程序,既要在本地政务网站上公示,又要在施工现场公示。

4、加强监管。实行全程监管、全面监管和全员监管,强化源头预防,做到早行动、早发现、早报告、早制止、早惩处。坚持条块联合、动静配合、专群结合,既要确保每个环节和每块山体都有明确的监管责任领导、责任单位和责任人员,又要组建巡逻员队伍和信息员队伍,还要从“两代表一委员”、专家学者和当地群众中聘请监督员。实行有偿举报制度,全面加强对项目山体保护与生态修复方案的审查和监督管理。

5、严格执法。整合各级各部门的执法力量,做到有法必依、执法必严和违法必究。分类别、分区域、分阶段确定重点对象,综合运用行政、经济和刑事等手段,在事实清楚、证据确凿、定性准确、手续完备和程序合法的基础上,尽快形成从快从重惩罚的高压态势。

(三)巩固治理成效,健全工作制度

建设生态文明,保护和利用州城山体,必须坚持顶层设计和末端治理相结合,建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度,完善环境治理和生态修复制度,用制度长期巩固州城山体保护和利用工作的实际成果。

1、制定政策法规。以党委政府的名义出台具有针对性、指导性和操作性的工作决定。同时启动州城山体保护与利用条例的立法工作和州规划建设管理条例修订工作。

2、实行部门联动。整合资源,增强实效。明确各级党委政府和林业、国土、规划、住建、城管、交通、水利、环保、旅游、公安、纪检监察等部门以及村(居)委会等单位的职责,建立相关职能部门信息共享、定期联系、联合审批、联合监管、联合执法制度。

3、完善山体产权。按照十八届三中全会的要求,建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的州城山体产权制度。完善山体监管制度,统一行使所有国土空间用途管制职责。结合生态文化旅游建设,尽早启动丹霞地质公园的论证和申请工作。

(四)加强组织领导,提供工作保障

州城山体保护与利用的工作量大、涉及面广,直接关系到州委六届五次全会提出的“双轮驱动、统筹推进”重大战略的顺利实施和建设全国先进自治州、与全国同步全面建成小康社会两大目标的顺利实现,各级各部门必须站在讲政治、顾大局、谋长远的高度,切实加强组织领导,提供坚强保障。

1、领导保障。借鉴我州在其他重要工作上的成功经验,州市两级党委政府均要成立高规格的州城山体保护与利用工作领导小组,组长由州市党政主要领导担任;按照州委六届五次全会的要求,从各级政府的层面推行单一领导负责制,组建工作专班,一抓到底,抓紧抓实;每年州市两级“四大家”领导班子组织对此项工作进行评议,并将其纳年度综合考评范畴。

2、人员保障。在相关职能部门和基层组织均要明确分管领导、职能科室和工作人员,尽早形成一个纵向到底、横向到边、持续运转的工作网络,避免出现专职人员身兼数职而无法专注此事和突击治理之后又无人问津的现象,确保工作不留真空地带和空档环节。

3、经费保障。按排查、监管和执法等工作实际需要给予经费保障。实行“办多少事给多少钱,”防止出现“有多少钱办多少事”的消极局面。

责任编辑:州政协

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