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恩施市龙凤镇综合扶贫改革试点建设的调查与思考

发布时间:2014-08-12 09:55 编辑:州政协 浏览:0次
恩施市政协

今年元月,李克强总理就龙凤镇综合扶贫改革试点作出重要批示,要求“着力在创新综合扶贫改革体制方面破题,形成可资推广的经验”。为了解龙凤试点在扶贫搬迁、移民建镇、退耕还林、产业结构调整和体制机制创新等方面情况,六月中旬,市政协副主席王国玮率调研组,采取看现场、听汇报、座谈交流等形式,就龙凤试点建设进行专题调研。现将调研情况报告如下:

一、试点建设推进情况

龙凤试点经过一年多的探索与实践,形成“国家试点、省级领导、州级组织、市镇实施”的工作模式,通过对全镇人口的精准识别,开始推行“358”精准扶贫(推进产业扶贫、搬迁扶贫、定向扶贫三种模式;创新投融资、镇村治理、农村产权交易、土地综合利用、公共服务均等化五项机制;重点解决增收难、上学难、看病难、住房难、行路难、饮水难、用电难、留守难等八个难题)模式,试点面貌焕然一新。2013年实施重点项目67个,投资17.6亿元;城镇居民人均可支配收入达16052元,同比增长9.8%,农村居民人均纯收入5005元,同比增长19.6%;帮助685户2402人脱贫。2014年新建项目19个,完成投资6.9亿元。

(一)扶贫搬迁有序开展。按照“搬得出、稳得住、能致富”的原则,有序推进扶贫搬迁工作。一是加快推进集中安置点建设。启动闸口、八龙坪、白庙桥、三河4个集中安置小区建设,双堰塘、龙马、青堡“一线三点”集中安置居民点建设正加快推进,完成扶贫搬迁387户。二是加大特色民居改造力度。把新农村建设与乡村生态休闲旅游结合起来,加大特色民居改造力度,促进新民居、新村庄、新社区与自然生态良好融合。启动民居改造854户,完成445户。

(二)移民建镇稳步推进。按照“大小适中、聚集有度、突出特色”的原则,精心打造特色村镇。一是基础设施建设加快。启动喻家河水库、龙马污水处理厂、龙马水厂扩建工程及龙凤坝水厂征地拆迁工作,吉心水厂建成投入使用。启动恩施东500千伏变电站项目建设,金龙大道、三龙公路、青龙公路、通畅工程等加快推进。二是公共配套不断完善。龙凤初中迁建工程即将竣工投入使用,龙马中小学、龙马卫生院、各村卫生室、党员群众服务中心等公共配套建设加快推进。三是特色小镇建设启动。由省联投代建的龙马旅游风情小镇全面启动,青堡生态村、双堰塘中心社区、杉木坝中心社区建设有序推进。

(三)退耕还林深入实施。按照“退得下、还得上、不反弹”的原则,深入实施退耕还林工程。去年11月,龙凤镇新一轮退耕还林工程在全省率先启动,确定以茶叶、漆树、核桃等经济林为退耕还林主要树种,并按照“公司+专业合作社+农户+基地”模式,成立雨臻、洪武等漆树专业合作社,引入德邦生漆公司、众森产业、花枝山茶业等企业参与退耕还林。已完成2.7万亩,4400余户,其中有4100余户加入企业或专业合作社,入企(社)率达98%。

(四)产业结构加快调整。采取“三个一批”(引进一批企业入园、带动一批农民进城、帮助一批居民就业)的方式,农产品加工园、硒茶产业园、白酒工业园稳步推进。龙马茶业加工园、双堰塘休闲农业园、杉木坝生态农场开始起步,武汉大学领衔的“生态资源市场化”试点前期顺利。由传统农业向资源型加工业、生态休闲农业的产业升级初见端倪。在农业结构调整方面,一是加大基地建设力度。建成龙凤现代农业示范区、青堡“四位一体”烟叶综合服务中心,整理土地1万亩,新建茶园8000亩,新建蔬菜基地1000亩,新增155模式生猪养殖户120余户,改扩建万头猪场2个,出栏生猪8万余头,蛋鸡养殖规模达10万羽。二是加大专业合作组织的组建力度。鼓励“三个集中”(土地向规模集中、农民向社区集中、企业向园区集中),推行家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式。流转土地5000余亩,发展农民专业合作社59个。三是加大企业引进力度。引进华硒正虹公司、联强农贸公司、山友公司等企业参与试点建设,引导试点产业结构调整。

(五)体制机制创新开始破题。按照“遵循规律、先行先试、以点带面 ”的原则,市委、市政府出台《关于创新体制机制 推进龙凤镇综合扶贫改革试点工作的实施意见》。一是创新投融资机制。按照“大类整合、小类调整”的方式整合使用财政资金1亿元,实施项目24个;完善农村金融服务机制,协调国家开发银行湖北分行向华硒正虹养殖专业合作社发放小额集合贷款6000万元。二是推行精准扶贫机制。制订《贫困人口建档立卡工作实施方案》,推进贫困人口识别百分制,确定贫困对象,摸清贫困原因,共识别出512户1103人特困户(分散五保户186人、困难户326户917人)。将贫困人口分为一般贫困户和特别困难户,到村到户制定帮扶政策,实施“四个一”结对帮扶(一名党员干部、一家企业或单位、一家金融机构共同帮扶一户特困户)。三是创新镇村治理机制。制订《村医村教进村级“两委”班子工作实施方案》,优选24名村医村教进入村支“两委”班子参与村级事务管理;出台《社区网格物业化管理方案》,加强镇村综合治理;加强“法制龙凤”建设,组建律师顾问团参与化解涉法涉诉和重大疑难信访问题,妥善处置信访问题,维护社会和谐稳定。四是建立可持续的市场化模式。引进湖北中冶德晖生漆科技股份有限公司等参与退耕还林,引进省联投集团与龙马村、柑子坪村合作,就龙马产业发展组建股份公司,采取“公司+专业合作社+农户+基地”的经营模式,农民以土地入社,实现股份合作,由合作社集中组织经营,公司与合作社对接主导产业发展、变分散经营为集约经营,用工业化的理念发展农业,用市场的办法推进试点建设。

二、试点建设面临的困难和问题

  (一)改革氛围不浓。从省级层面看,省试点领导小组各成员单位重视支持试点建设,但在支持改革创新上作用未充分发挥,希望州、市、镇大胆闯、大胆试、大胆探索,总结推广经验,从政策层面没有给予试点突破的空间,国家级综合扶贫改革试点没充分体现。从州、市层面看,改革创新仍处于探索阶段,部分创新工作专班及镇村干部放不开手脚,怕承担风险,依靠上级给予明确政策后再去实施,相互等待,相互观望。虽然试点办与龙凤镇合署办公,但在机构设置、工作协调等方面仍不够完善。从扶贫对象看,部分群众期望值过高,在改革过程中参与度较低,过于依赖政府和企业的作用,未突出自身的主体地位。

  (二)社会参与不广。试点建设一年多来,社会参与试点建设的积极性不够。财政资金投入没有起到“四两拔千斤”的作用,社会资本投入不足,社会组织和民间资本的作用未能体现,没有形成“政府主导、市场主体、社会参与”的大扶贫格局。如到试点考察项目的企业多达百余家,但最终落户的企业不到20%;试点办在今年6月组织的“四个一”对口扶贫助困活动中,有帮扶意向的单位或个人不多。

  (三)项目推进不快。由于项目的前期规划论证时间长、招投标环节多、预算审核周期长和审批、督办、评估机制不完善,部分重点项目推进不快。有些项目因牵头领导精力不集中、部门拖拉、督办不及时以及规划调整、资金不足、拆迁难、雨水多等因素的影响,导致金龙大道、龙凤大道、三龙公路及三河、白庙桥、闸口安置小区等基础设施建设停滞不前,硒茶产业园、农产品加工园、电力线路连建等建设进展较慢。龙凤民族新镇作为试点空间布局的核心,集镇改造项目尚未启动。喻家河水库工程原计划2014年5月底前坝体工程要达到防洪高程,至今没有完成招投标工作。2013年实施重点项目67个,完成项目27个。2014年拟新建项目40个,实际开工19个,开工及投资都没有达到“时间过半任务过半”的要求。

  (四)借智创新不足。试点启动以来,市委、市政府注重借智借力开展体制机制创新工作,先后引入省社科院、华中师范大学、新华社湖北分社、武汉大学质量研究院、北京大学地方政府治理和创新研究中心、中南财经政法大学、湖北民族学院、恩施职院、州委党校等专家团队作为第三方,为试点建设提供智力支持、跟踪观测、独立分析与考评。一年多来接待各团队数十次,消耗人力、物力、财力和精力,但收效甚微,个别团队工作缺乏延续性,未按合同规定提交研究成果,没有起到第三方的作用,借智创新未取得实效。

(五)示范推广不力。试点经过一年多来的先行先试,在资金整合、精准扶贫、村医村教进村支两委班子、法制龙凤建设、全域规划、专业合作组织建设等体制机制创新方面已初见成效。但由于总结归纳不够、宣传推广不及时,很多亮点都被“埋没”,没能产生示范效应,有的方面被省内其他县市率先推广,如央视报道巴东 “农民办事不出村”,《农民日报》报刊广东清远市“精准扶贫”,随县资金整合经验在全省推广,咸丰“村医村教进村支两委班子” 专题报告和龙山来凤经济协作区的报告得到州委、州政府主要领导批转等,造成试点示范推广滞后。

三、加快推进龙凤试点建设的思考和建议

  (一)落实责任,解决“改革氛围不浓”的问题。一是进一步争取省试点领导小组及办公室对试点工作的领导和协调,定期召开联席会议听取试点工作汇报,研究解决试点建设中面临的困难和问题。同时要整合省级资源,在政策上大力支持、项目和资金上尽力倾斜,激发建设活力。二是整合州、市力量,认真落实李克强总理的重要批示精神和《省政府关于扎实开展龙凤镇综合扶贫改革试点工作的意见》,高位推进重点项目,突出抓好体制机制创新。州、市直部门要按照“四个一”结对帮扶的要求,与龙凤镇精准识别的贫困户搞好对接,确保对口帮扶出实效。三是试点办、龙凤镇作为实施主体,要充分调动镇村干部和群众的积极性,高效推进项目实施,突出群众在试点建设中的主体地位,在充分尊重群众意愿的基础上,改“等着看”为“我要干”,提高群众在扶贫搬迁、移民建镇、退耕还林、产业结构调整等方面的参与度。

  (二)整合资源,解决“社会参与不广”的问题。一是强化政府主导地位。把政府主导作为推进试点建设的重要保障,突出政府在资源整合、规划引领、项目推动、政策引导和环境服务等方面的作用,确保试点建设顺利实施。二是发挥市场主体作用。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,依靠市场的力量,借助市场主体的资金、管理和创新优势,实现资源的优化配置。要积极为省联投集团、鄂旅投等省企业搞好服务,确保龙马旅游风情小镇、农产品加工园等项目加快推进。三是鼓励社会广泛参与。充分发挥行业协会等社会组织的中介作用,积极吸纳民间资本加大投入,激发内生动力,增强发展后劲。四是建立试点人才机制。建立“有功则奖、无功则罚”的用人机制,实行干部流动机制,对试点建设有功的干部优先重用或提拔,对业绩平平、工作不突出者给予相应处罚或调离试点岗位。

  (三)健全机制,解决“项目推进不快”的问题。一是完善项目管理机制。实行重点项目“单一领导责任制”和“六个一”(一名领导牵头,一名部门负责人,一个工作专班,一套工作方案,一张效果图,一块监督展牌)管理机制,确保一级抓一级,层层抓落实。二是完善项目推进机制。按照月初的工作安排,倒排工期,实行倒逼机制。以扶贫搬迁、移民建镇为抓手,推进特色城镇化建设,重点抓好龙凤集镇改造、龙马旅游风情小镇、吉心商贸小镇、9个中心社区、33个居民点建设和水、电、路、气、管网基础设施建设。以退耕还林、产业结构调整为抓手,加快特色产业发展,抓紧实施退耕还林项目和特色产业项目,加快农产品加工园、硒茶产业园、白酒工业园建设。三是完善项目督办机制。完善“月初有安排、月中有督办、月底有检查”的检查督办机制,采取现场督办、会议督办等方式,加强项目督办力度,努力推进重点项目建设。

  (四)创新方式,解决“借智创新不足”的问题。一是加强自主创新。要充分发挥龙凤试点体制机制创新工作领导小组的作用,分类组建工作专班,制定创新工作方案,各成员单位要提升创新能力,把龙凤试点作为自身工作的改革试点,着力在资金整合、宅基地有偿退出、农村产权交易、土地流转、户籍管理、公共服务、镇村治理等方面大胆探索。二是择优选择第三方专家团队。由试点办根据试点实际,制订需要创新突破的课题,通过市场的办法招投标,遴选研究能力强、有敬业精神的专家团队出谋划策,参与试点建设。对自身缺乏研究能力、未按合同规定投交成果的团队,可以考虑取消合作。三是组织召开试点体制机制创新研讨会。邀请北京大学地方政府治理和创新研究中心牵头,组织专家团队到试点召开体制机制创新研讨会,重点就“358”精准扶贫模式、农村产权交易、土地增减挂钩等8个课题进行探讨。

  (五)强化宣传,解决“示范推广不力”的问题。一是健全队伍。从试点办、市委宣传部、恩施电视台、市新闻中心、龙凤镇等单位抽调精兵强将,组建一支相对稳定的精干宣传工作队,深入龙凤镇调查走访,收集第一手资料和素材。二是总结经验。由试点办牵头,与各部门形成合力,坚持边改革边总结,形成可资推广的经验。着力在投融资机制、法制龙凤建设、“358”精准扶贫模式、村医村教金村支两委班子、市场化的规模经营模式、全域规划等已初见成效的方面挖掘素材,归纳总结后形成经验。三是宣传推广。加强与新华社湖北分社、恩施日报、恩施电视台等新闻媒体的合作,邀请国内知名媒体到试点调研,通过电视、网络、报刊等方式,整合各种资源集中宣传推介,力争出一个亮点就推广一条经验。

责任编辑:州政协

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